EU-lanseringsseminarium: Att koppla samman migration och utvecklingssamarbete

Diskussionen utgick från en ny antologi som undersöker hur flera europeiska länder – däribland Tyskland, Danmark, Nederländerna och Norge – har kopplat samman utvecklingssamarbete med migrationspolitik. Genom att sammanföra forskningsresultat, nationella perspektiv och politiska reflektioner undersökte konferensen hur nationella erfarenheter kan bidra till bredare europeiska debatter. Mot bakgrund av EU:s föränderliga prioriteringar, däribland pakten om migration och asyl, fokuserade diskussionerna på hur migrations- och utvecklingsmålen bättre kan samordnas i praktiken, särskilt genom externa partnerskap, utvecklingssamarbete, återvändande och återintegrering samt migrationsstyrning.

Program och medverkande talare

Hugo Verbist, ambassadör och särskilt sändebud för migrationsfrågor vid the Federal Public Service for Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation i Belgien, höll ett välkomsttal.

Seminariet fortsatte med en presentation om EU:s prioriteringar när det gäller det externa migrationsengagemanget inom ramen för EU:s pakt om migration och asyl. Presentationerna hölls av Bogdana Sybikowska, handläggare för internationella relationer vid Directorate-General for Migration and Home Affairs, och Samuel Simon Pulido, chef vid the Migration and Forced Displacement Unit, Directorate-General for International Partnerships.

Dessutom presenterades landsperspektiv som beskrev nederländska, tyska och belgiska erfarenheter av att koppla samman migration och bistånd av antologins författare, professor Arjen Leerkes och Anna Knoll vid ECDPM, men även Raffaella Greco Tonegutti vid Enabel. En fråga som lyftes fram var återvändandeprogram, där bistånd används för att skapa incitament för migranter att återvända till sina ursprungsländer. Den nederländska presentationen av Leerkes noterade till exempel att även om denna ansats syftar till att anpassa utvecklingssamarbetet till migrationspolitiska mål, kan en sådan policy skapa oavsiktliga incitament, såsom att locka migranter att få tillgång till återvändandeprogram.

Dagen avslutades med en policyinriktad paneldiskussion där Jonathan Chaloff och Jason Gagnon, båda verksamma vid OECD, samt professor Melissa Siegel deltog. Panelen, som modererades av Hanne Beirens, gästprofessor vid College of Europe i Brygge, diskuterade vad staterna faktiskt gör i praktiken, vilka strategier som har visat sig vara effektiva och hur man hanterar frågor om legitimitet och avvägningar. En viktig punkt där man var överens var vikten av att investera i data för uppföljning och utvärdering, för att säkerställa att policyer och praxis är evidensbaserade.

Expertperspektiv från det nederländska kapitlet

För att ytterligare utforska dessa frågor ställde vi en fråga till Melissa Siegel, medförfattare till det nederländska kapitlet i antologin:

Ur ett EU-perspektiv, vad är den största utmaningen i att göra samarbeten kring migration både effektiva och trovärdiga ur ett utvecklingsperspektiv?

• EU framställer sig gentemot partnerländerna som en normativ aktör – en aktör som främjar mänskliga rättigheter, hållbar utveckling, demokratiskt styre och rättsstatsprincipen. EU framställer sig också som en aktör inom migrationshantering som behöver samarbete med tredjeländer för att minska antalet irreguljära ankomster. Dessa två roller är i allt högre grad svåra att förena inom ramen för samma bilaterala relation, och spänningen mellan dem kan inte lösas genom bättre kommunikation eller mer sofistikerad programutformning. Den specifika svårigheten ligger i att de två mål som EU eftersträvar – effektiv migrationshantering och ett trovärdigt utvecklingspartnerskap – kräver fundamentalt olika förutsättningar i relationen. Effektiv migrationshantering kräver förhandlingsstyrka, snabbhet och en transaktionell logik. Det kräver att partnerregeringar vidtar konkreta åtgärder – accepterar återvändande, kontrollerar utresor och samarbetar kring gränskontroll – och att detta sker inom politiskt synliga tidsramar. Detta driver på villkorlighet, bilateralism och flexibilitet när det gäller vem man förhandlar med och på vilka villkor.

När utvecklingsresurserna tydligt görs beroende av migrationssamarbete, omvärderar partnerregeringar, aktörer inom det civila samhället och mottagarländernas befolkningar sin uppfattning om vad relationen egentligen innebär – och det har de all rätt att göra.

• Ett trovärdigt utvecklingssamarbete kräver motsatsen: förutsägbarhet, nationellt ägarskap, långsiktighet och skydd från kortsiktiga politiska påtryckningar. Dess värde ligger just i att det inte omprövas varje gång en migrationskris förändrar den inrikespolitiska situationen i en medlemsstat. När utvecklingsresurserna tydligt görs beroende av migrationssamarbete, omvärderar partnerregeringar, aktörer inom det civila samhället och mottagarländernas befolkningar sin uppfattning om vad relationen egentligen innebär – och det har de all rätt att göra. Det finns en genuin oförenlighet mellan dessa två logiker som verkar genom samma instrument och samma bilaterala relationer samtidigt.
• Utmaningen förstärks ytterligare av EU:s egen institutionella fragmentering. Utvecklingssamarbetet ligger huvudsakligen hos GD INTPA och EEAS, medan migrationshanteringen hanteras av GD HOME och de arbetsgrupper som företräder inrikesministerierna. Dessa institutioner har olika rättsliga mandat, olika relationer till partnerländer och olika uppfattningar om vad som utgör framgång.
• EU kan antingen ha effektiva utvecklingspartnerskap eller bedriva en tvångsinriktad migrationshantering via utvecklingskanaler, men kan inte på ett trovärdigt sätt upprätthålla båda samtidigt.

Begränsade belägg och höga förväntningar

En av de centrala slutsatserna i antologin är att biståndet i allt högre grad används för att uppnå migrationspolitiska mål, såsom att minska den irreguljära migrationen och stärka systemen för återvändande och återintegrering. Forskningsresultaten visar dock att även om förväntningarna är höga, är beläggen för effekterna fortfarande begränsade.

Förändringen handlar inte om ett skifte från “ingen koppling” till “koppling”, utan snarare om en förskjutning från ett brett utvecklingsorienterat samband till en mer operativ agenda för migrationsstyrning.

Under sin presentation betonade redaktörerna, Henrik Malm Lindberg och Iris Luthman, att förändringen inte handlar om ett skifte från “ingen koppling” till “koppling”, utan snarare om en förskjutning från ett brett utvecklingsorienterat samband till en mer operativ agenda för migrationsstyrning. Denna förskjutning har drivits av flera faktorer, däribland migrationskriser, valpolitiska dynamiker, regeringsskiften, EU-instrument samt ett ökat tryck att säkerställa samarbete kring återvändande, återtagande och externa migrationsinsatser.

Sammanfattningsvis understryker antologin att samordning i sig inte räcker. Även om helhetsstrategier på regeringsnivå kan föra aktörer samman krävs det mer för att uppnå verklig samstämmighet: tydliga prioriteringar, samordnade incitament och större öppenhet om avvägningar.